國外PPP模式發(fā)展概況

　　自20世紀(jì)90年代，PPP（英文Public－Private－Partnerships，又稱公私合營）模式取得了很大進(jìn)展，廣泛適用于世界各地的公共管理領(lǐng)域。在歐洲尤其是英國，PPP適用的領(lǐng)域涉及交通運(yùn)輸、公共服務(wù)、燃料和能源、公共秩序、環(huán)境和衛(wèi)生、娛樂和文化、教育和國防等。在大多數(shù)國家，PPP模式主要適用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，包括收費(fèi)公路、鐵路、橋梁、地鐵、輕軌系統(tǒng)、機(jī)場(chǎng)設(shè)施、隧道、電廠、電信設(shè)施、學(xué)校建筑、醫(yī)院、監(jiān)獄、污水和垃圾處理等。從區(qū)域看，歐洲的PPP市場(chǎng)最為發(fā)達(dá)。從國別看，英、澳、美、西班牙、德、法等發(fā)達(dá)國家PPP項(xiàng)目的規(guī)模和管理水平較高。

　　各國和各部門關(guān)于PPP模式的定義不盡相同，存在多個(gè)PPP的統(tǒng)計(jì)口徑和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，很難估計(jì)PPP項(xiàng)目的總價(jià)值。以基礎(chǔ)設(shè)施為例，從1985—2011年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價(jià)值為7751億美元，其中歐洲大約占45.6%，亞洲和澳大利亞占24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計(jì)占11.4%，美國和加拿大分別占8.8%、5.8%，非洲和中東地區(qū)占4.1%。

　　PPP成功運(yùn)行的必要條件

　　從各國實(shí)踐情況看，PPP模式成功運(yùn)行需具備以下條件：

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　　在PPP模式下，政府既是特許權(quán)協(xié)議的當(dāng)事方，又為項(xiàng)目運(yùn)作提供政治和法律環(huán)境。因此，政府采用PPP模式應(yīng)轉(zhuǎn)變管理和調(diào)整職能，以適應(yīng)PPP模式管理的需要。

　　一是公共部門需審慎核準(zhǔn)項(xiàng)目，建立一個(gè)適合項(xiàng)目發(fā)展的程序，確立PPP的法律地位，通過市場(chǎng)選擇合作伙伴，全面評(píng)估合作伙伴的建設(shè)及運(yùn)營實(shí)力，擇優(yōu)選擇合作方。首先，公共部門要明確標(biāo)準(zhǔn)，拓展生產(chǎn)與提供方式。私人部門根據(jù)需求，編制合適的建議書，進(jìn)行投標(biāo)，公共部門擇優(yōu)選取。公共部門要盡量為私人部門預(yù)留創(chuàng)新空間。這樣既能滿足公共部門的需求，又能精確計(jì)算成本，以便保證合理的方案在競標(biāo)中獲勝。

　　二是公共部門在做出承諾時(shí)一定要審慎，保護(hù)資產(chǎn)安全，降低融資成本，保證項(xiàng)目的可持續(xù)性，使私方獲得合理并可以接受的收益。公共部門一定要信守承諾，否則難以保證PPP項(xiàng)目的可持續(xù)。在這方面，英國的Fazakeley監(jiān)獄和Bridgend監(jiān)獄PPP項(xiàng)目是負(fù)面案例。當(dāng)年，英政府承諾在私人部門不能投保商業(yè)險(xiǎn)時(shí)，政府充當(dāng)承保人。然而當(dāng)項(xiàng)目在運(yùn)營過程中爆發(fā)了犯人騷亂和暴動(dòng)后，商業(yè)保險(xiǎn)（放心保）公司不愿為該項(xiàng)目續(xù)保時(shí)，政府卻沒能信守承諾，使私方無法承擔(dān)大幅提高的運(yùn)營成本，最終導(dǎo)致該PPP項(xiàng)目終止。

　　三是公共部門要確定清晰的邊界（包括資產(chǎn)和監(jiān)管邊界），如市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格和普遍服務(wù)等監(jiān)管，以效率監(jiān)管為前提和保證。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，需要公共部門具備較高的公共管理能力。

　　（二）必要的激勵(lì)機(jī)制

　　PPP模式下，如果在合同中能確定激勵(lì)機(jī)制，就能較好地避免傳統(tǒng)公共項(xiàng)目建設(shè)的不足，比如超期與超支等問題。

　　一是要確定支付機(jī)制，促使私方按時(shí)完工并且不超支。在PPP模式下，特別是公共部門直接購買服務(wù)的項(xiàng)目，私方唯有提供符合要求的產(chǎn)品或服務(wù)，公共部門才會(huì)支付。在項(xiàng)目建成和提供服務(wù)前，公共部門不會(huì)支付。因此，私方必須按期完工，以盡早獲得支付。另一方面，公共部門支付的只是私方已提供的服務(wù)費(fèi)用，并不支付項(xiàng)目超支費(fèi)用。因此，私方在投標(biāo)時(shí)，必須精打細(xì)算，將整個(gè)合同期費(fèi)用控制在合理的范圍內(nèi)。

　　二是明確獎(jiǎng)懲機(jī)制，促使私方提供產(chǎn)品或服務(wù)符合標(biāo)準(zhǔn)。假如私方提供的產(chǎn)品或服務(wù)不符合合同要求，公共部門將懲罰私方，比如削減支付額。例如，在通訊業(yè)的PPP項(xiàng)目中，如果信息技術(shù)運(yùn)行體系發(fā)生中斷的次數(shù)，超過了合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，公共部門可以削減支付以示懲罰。如果私方提供的產(chǎn)品或服務(wù)持續(xù)低于合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，那么公共部門可終止PPP合同，或直接接管項(xiàng)目，或再進(jìn)行招標(biāo)。如果私方提供的產(chǎn)品或服務(wù)達(dá)到或者超過合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，公共部門可以追加一定比例的支付，以示獎(jiǎng)勵(lì)。必要的獎(jiǎng)懲機(jī)制能刺激私方提供符合要求的產(chǎn)品或服務(wù)。英國財(cái)政部曾對(duì)運(yùn)行的500多個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)項(xiàng)目提供的服務(wù)不能滿足合同要求的標(biāo)準(zhǔn)而受到支付削減的懲罰后，幾乎所有受懲罰的項(xiàng)目隨后提供的服務(wù)都達(dá)到了合同要求，72%的受懲罰項(xiàng)目甚至在受罰后，提供比合同要求更好的服務(wù)。

　　三是安排合理的資本結(jié)構(gòu)，盡量保證各個(gè)參與方利益一致。長期困擾傳統(tǒng)公共項(xiàng)目建設(shè)的一個(gè)問題是，承包商的工期和質(zhì)量控制和設(shè)備供應(yīng)商的產(chǎn)品質(zhì)量控制。這個(gè)問題在PPP模式下，可以通過合理安排資本結(jié)構(gòu)予以解決。比如在PPP模式里，相關(guān)各方可組成一個(gè)特殊目標(biāo)載體（SPV），承包商、設(shè)備供應(yīng)商和運(yùn)營商各持一定的股份。這樣，在合同期內(nèi)，公共項(xiàng)目的收入與承包商、設(shè)備供應(yīng)商和運(yùn)營商就組成了一個(gè)緊密的利益共同體。公共項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和設(shè)備質(zhì)量將直接影響項(xiàng)目的運(yùn)營收入，促使承包商、設(shè)備供應(yīng)商和運(yùn)營商利益一致，自始至終密切關(guān)注項(xiàng)目在整個(gè)合同期的表現(xiàn)，盡量節(jié)約成本，并及時(shí)糾正各種缺陷。

　　三　合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要

　　PPP項(xiàng)目投資工期長、金額大，不確定因素多，需要面對(duì)很大的風(fēng)險(xiǎn)，無論由公共部門還是私方單獨(dú)承擔(dān)，都對(duì)項(xiàng)目實(shí)施不利。為保證PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，必須在公共部門和私方之間合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

　　用好PPP這把利器，需遵循大型項(xiàng)目建設(shè)的一般規(guī)律，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在參與方之間進(jìn)行合理、公平地分擔(dān)，這是保證PPP項(xiàng)目運(yùn)營成功的基礎(chǔ)。一要發(fā)揮稟賦優(yōu)勢(shì)。由于PPP項(xiàng)目的參與者掌握的資源不同，應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的能力明顯不同。參與方對(duì)哪種風(fēng)險(xiǎn)控制力最強(qiáng)，就應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)控制哪種風(fēng)險(xiǎn)。比如說互聯(lián)互通涉及多個(gè)國家間的合作，其政治、政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)，私營機(jī)構(gòu)承擔(dān)不了或不愿承擔(dān)，而政府最有能力承擔(dān)，就應(yīng)由相關(guān)國家政府承擔(dān)。建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生于項(xiàng)目建設(shè)過程中，承包商最有能力控制，就應(yīng)由承包商承擔(dān)。經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分配給運(yùn)營企業(yè)。二是風(fēng)險(xiǎn)和收益要匹配。高風(fēng)險(xiǎn)高收益，低風(fēng)險(xiǎn)低收益，要體現(xiàn)公平。唯有公平，才能將各個(gè)項(xiàng)目參與者持續(xù)地拴在一起，在項(xiàng)目壽命期內(nèi)保持理性和謹(jǐn)慎的行為，這是構(gòu)成緊密利益共同體的前提。三要量力而行。承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要和參與方的能力相適應(yīng)，要有上限。如果投資者承擔(dān)了其無法承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)缺乏控制能力。尤其是在PPP項(xiàng)目實(shí)施階段中，如果項(xiàng)目的某些風(fēng)險(xiǎn)比之前估計(jì)的高很多，就不能讓某一方單獨(dú)承擔(dān)那些放大的風(fēng)險(xiǎn)，否則將影響風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者的積極性。

　　在PPP項(xiàng)目中，香港迪斯尼主題公園項(xiàng)目是合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的案例。在該PPP項(xiàng)目中，港府負(fù)責(zé)工程征地和前期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，華特迪斯尼承擔(dān)公園的建造和運(yùn)營。在這個(gè)案例中，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制充分體現(xiàn)了“由最能控制該風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的一方承擔(dān)的原則”，有效地保障了項(xiàng)目如期竣工開放，也保障了項(xiàng)目的持續(xù)良好運(yùn)營。如果風(fēng)險(xiǎn)過多地集中于某一方，風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，承擔(dān)過重方困難較大無力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的失敗。在這方面，由安然公司投資并設(shè)立項(xiàng)目公司建設(shè)的大博電廠就是一個(gè)負(fù)面案例。

　?。ㄋ模C(jī)構(gòu)與環(huán)境是必要的支撐

　　1. 完善的法律、政策體系是保障

　　PPP模式有效運(yùn)作需要清晰、完整和一致性的政策法規(guī)，這是發(fā)揮PPP優(yōu)勢(shì)的必要保證。目前，已有不少國家對(duì)PPP或PFI模式專門立法，比如歐洲的英、法、葡萄牙、希臘，亞洲的日、韓，南美的巴西、阿根廷，還有美國的18個(gè)州。

　　2. 誠信是根本

　　在PPP模式下，利益攸關(guān)方的合作應(yīng)建立在平等誠信的基礎(chǔ)上。私方不能以犧牲服務(wù)質(zhì)量為代價(jià)，進(jìn)行惡性價(jià)格競爭。公共部門也不能利用管理者的優(yōu)勢(shì)，獲取強(qiáng)勢(shì)談判地位，更不能人為擠壓私方的合理收益。當(dāng)合同中沒有明確的事項(xiàng)，尤其是難以預(yù)測(cè)的事件發(fā)生時(shí)，雙方應(yīng)以堅(jiān)持誠信為本，謀求共同解決。這樣做既能夠減少對(duì)抗情緒，又能保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行，還能維護(hù)公私雙方的共同利益。

　　3. 專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才是支撐

　　PPP模式的運(yùn)作廣泛采用項(xiàng)目特許經(jīng)營的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)。采用PPP模式，需要長時(shí)間評(píng)估，進(jìn)行復(fù)雜的合同談判，實(shí)現(xiàn)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，并實(shí)行有效監(jiān)管來防微杜漸。這是一項(xiàng)系統(tǒng)且復(fù)雜的工作，需要政府成立專業(yè)機(jī)構(gòu)推進(jìn)PPP模式。

　　2000年，英國政府成立了合作伙伴關(guān)系組織 Partnerships UK，簡稱PUK　，推廣PPP／PFI理念，為PPP交易提供程序和管理的技術(shù)援助。英國政府還把PUK與財(cái)政部的PPP政策小組合并，創(chuàng)立了“英國基礎(chǔ)設(shè)施”IUK　。IUK是作為英國財(cái)政部的基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)構(gòu)，為中央政府部委以及其他公共實(shí)體提供各領(lǐng)域PPP的技術(shù)援助，負(fù)責(zé)執(zhí)行全國的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略，為私方投資于基礎(chǔ)設(shè)施部門，提供各種便利。在地方政府，2009年英財(cái)政部與地方政府協(xié)會(huì)聯(lián)合成立了一個(gè)PPP單位，即“地方合作伙伴關(guān)系”Local Partnerships　，主要為地方政府提供PPP項(xiàng)目技術(shù)援助和評(píng)估服務(wù)。

　　2000年，澳大利亞維多利亞州建立了地方性的PPP單位。2008年，澳創(chuàng)立全國層次的PPP單位，即澳基礎(chǔ)設(shè)施Infrastructure Australia，簡稱IAU　。IAU面向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，負(fù)責(zé)全國各級(jí)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求和政策。IAU核心職能是推廣PPP，同時(shí)承擔(dān)其他一些工作。2008年，IAU與澳全國PPP論壇創(chuàng)造了一個(gè)全國性的PPP政策框架和標(biāo)準(zhǔn)，要求各級(jí)政府所有成本超過5千萬澳元的項(xiàng)目，必須把PPP作為備選模式。

　　2003年以來，美國已有7個(gè)州建立了PPP單位，主要功能是制定政策和業(yè)務(wù)咨詢，促進(jìn)美國PPP的發(fā)展。美國一些學(xué)者建議盡快成立聯(lián)邦一級(jí)的PPP單位，提高美國PPP的應(yīng)用和發(fā)展能力。

　　國際金融危機(jī)爆發(fā)，歐洲的PPP市場(chǎng)有所萎縮。2009年，歐盟整合歐洲投資銀行、歐盟委員會(huì)以及歐盟成員國和候選國的力量，成立了歐洲PPP專家中心European PPP Expertise Centre，簡稱EPEC　。EPEC擁有37個(gè)成員，匯集了歐洲PPP領(lǐng)域的高級(jí)專家，致力于分享PPP領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)，為歐盟公共部門運(yùn)用PPP提供技術(shù)援助。EPEC的國際影響力將不斷擴(kuò)大。

　　幾點(diǎn)啟示

　　總結(jié)PPP模式的國際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我們可以看出，要解決PPP項(xiàng)目的融資難和風(fēng)險(xiǎn)高等問題，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、企業(yè)的“多贏”，在我國推廣運(yùn)用PPP模式需重視以下工作：

　　1.法治建設(shè)

　　我國目前采用部委發(fā)“通知”制定“政策”的方式來規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)營，其法律效力較低。而PPP模式的特殊性，要求對(duì)項(xiàng)目公司、招投標(biāo)和稅收優(yōu)惠等問題，做出特別的法律規(guī)定，導(dǎo)致PPP立法與一般法規(guī)可能存在一些沖突。國務(wù)院各主管部門在各自管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定，大多僅適用于某個(gè)行業(yè)，缺乏全局性和系統(tǒng)性。有的法規(guī)過多重視自身管理的需要，導(dǎo)致部門法規(guī)間存在沖突，難以有效銜接。迫切需要通過立法，保證PPP項(xiàng)目的各方利益不受損害，特別是公眾利益，同時(shí)要明確PPP應(yīng)用的領(lǐng)域與方式。法治建設(shè)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，要給予足夠重視。

　　2.機(jī)構(gòu)建設(shè)

　　建議在財(cái)政部設(shè)立專門的管理部門，負(fù)責(zé)公私合作項(xiàng)目的相關(guān)工作，并在該管理部門下設(shè)PPP項(xiàng)目采購、合同管理指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)，利用現(xiàn)有行業(yè)部委下屬的具有專業(yè)知識(shí)的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，滿足各行業(yè)對(duì)PPP模式的應(yīng)用需求。

　　3.因地制宜

　　是否選擇PPP模式，選擇何種PPP模式，PPP模式運(yùn)作效果如何，在不同的國家、甚至同一國家不同地區(qū)也不同，還受當(dāng)?shù)卣捏w制、政策和法規(guī)的影響。PPP模式適用范圍很廣，可以是一個(gè)項(xiàng)目的某個(gè)環(huán)節(jié)，也可以是整個(gè)項(xiàng)目的全過程，可以在某項(xiàng)目的中間環(huán)節(jié)，如項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、融資等，采用PPP方式，有些情況下整個(gè)項(xiàng)目都可以采用PPP模式。PPP模式的適用方式很靈活，可視情而定。

　　4.把握時(shí)機(jī)

　　從國際經(jīng)驗(yàn)看，在當(dāng)?shù)卣荒軉为?dú)提供相關(guān)項(xiàng)目或服務(wù)的資金來源、專業(yè)技術(shù)和人才情況下，如果引入私人部門能提供更高質(zhì)量和水平的服務(wù)，加快項(xiàng)目或服務(wù)的執(zhí)行，政府應(yīng)歡迎私人部門的參與。政府考慮采用PPP模式時(shí)，需滿足以下條件：一是服務(wù)對(duì)象歡迎私人部門的加入；二是潛在私人部門之間要有競爭，有競爭才能降低成本并提高效率； 三是對(duì)私人部門的參與不能存在法規(guī)管制；四是產(chǎn)出可以被簡單度量和定價(jià)；五是通過與私人部門合作，可帶動(dòng)社會(huì)投資。

　　5.選擇合作對(duì)象

　　通過引入合作伙伴，既能引進(jìn)資金，又能引進(jìn)先進(jìn)機(jī)制。在選擇私人合作伙伴時(shí)，公共部門要堅(jiān)持兩個(gè)原則：一要市場(chǎng)化，通過公開、公平、公正的方式招標(biāo)；二是規(guī)范化，通過明確合作伙伴的基本條件，保證合作對(duì)象的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和專業(yè)水平。在引入私人部門時(shí)，判斷的標(biāo)準(zhǔn)既要看重其資金的性質(zhì)、來源，還要考察它的資金實(shí)力、社會(huì)影響、品牌和管理，盡力促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營管理機(jī)制的創(chuàng)新。

　　6.政府監(jiān)管

　　政府全過程參與PPP項(xiàng)目，需履行監(jiān)管職能。要通過監(jiān)管確定承諾機(jī)制，保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性，降低融資成本，并給企業(yè)建立投資激勵(lì)機(jī)制。政府監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運(yùn)營的可持續(xù)性，讓接受監(jiān)管的企業(yè)獲得足夠收益，覆蓋運(yùn)營成本，保證企業(yè)按時(shí)回收固定成本。

　　7.風(fēng)險(xiǎn)管控

　　從國內(nèi)PPP項(xiàng)目的實(shí)施情況看，大多數(shù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不夠成熟，經(jīng)濟(jì)收益確定性不高，難與國際接軌，導(dǎo)致項(xiàng)目財(cái)務(wù)成本較高；對(duì)資本金比例要求較高，無法實(shí)現(xiàn)較高杠桿率；需股東提供連帶擔(dān)保，難以實(shí)現(xiàn)無追索或有限追索；與國際市場(chǎng)相比，融資成本較高等。因此迫切需要建立公平、有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，投資人承擔(dān)建設(shè)、經(jīng)營等風(fēng)險(xiǎn)，超出投資人控制范圍的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府成立專門機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的效率和效能最大化。